Jukka Könönen
Rajojen siirtymät ja maahanmuuton hallinnan kriisi

Eurooppalainen rajajärjestelmä johtaa vuodesta toiseen samoihin tragedioihin pyrkiessään estämään siirtolaisten maahantuloa. Puheella pakolaiskriisistä oikeutetaan uusia repressiivisiä toimia ja siirretään huomiota pois rajajärjestelmää läpäisevästä rakenteellisesta väkivallasta.

 

Syksyllä 2015 satojen tuhansien turvapaikanhakijoiden liikkuminen Turkista Kreikkaan ja Balkanin kautta Keski-Eurooppaan sai hetkellisesti Euroopan rajajärjestelmän sijoiltaan. Aseellisia konflikteja pakenevia ihmisiä on maailmassa enemmän kuin kertaakaan toisen maailmansodan jälkeen, YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n mukaan lähes 60 miljoonaa. Huolimatta yli miljoonasta vuonna 2015 Eurooppaan saapuneesta turvapaikanhakijasta suurin osa pakolaisista oleskelee Lähi-Idän ja Afrikan vakaamissa maissa, kuten Turkissa, Libanonissa, Etiopiassa ja Keniassa. Kuitenkin keväällä 2016 EU solmi palautussopimuksen Turkin kanssa estääkseen turvapaikanhakijoiden saapumista Eurooppaan.

Pohjois-Afrikassa sijaitsevat, moninkertaisilla piikkilanka-aidoilla ympäröidyt Espanjalle kuuluvat Ceutan ja Melillan kaupungit ovat pitkään olleet militarisoidun rajavalvonnan symboli. Jo vuosien ajan EU-maat ovat pitkäjänteisesti vaikeuttaneet siirtolaisten pääsyä Eurooppaan ja passiivisesti seuranneet humanitäärisen kriisin kehittymistä Euroopan rajojen ulko- ja sisäpuolella. Laillisten maahantuloväylien puute on pakottanut siirtolaiset käyttämään yhä vaarallisempia reittejä Välimeren yli. Välimerellä kuoli viime vuonna kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:n mukaan 3772 ihmistä.

Siirtolaisten kuolemat ja turvapaikkapolitiikan tiukennukset ovatkin jälleen nostaneet esiin linnake-Euroopan käsitteen. Viime vuosina Bulgaria ja Kreikka ovat rakenteet aitoja Turkin vastaiselle rajalle, viime vuonna Unkari aloitti raja-aidan pystyttämisen Serbian rajalla. Myös Slovenia ja Itävalta ovat aitaamassa rajojaan estääkseen pakolaisten maahantulon Balkanilta.

Huolimatta rajojen militarisoinnista tuhannet ihmiset onnistuvat pääsemään Eurooppaan, jossa heitä odottaa elämä vastaanottokeskuksissa, rajoitetut oikeudet ja alisteinen asema työmarkkinoilla sekä mahdollinen säilöönotto ja käännyttäminen. Rajat seuraavat Eurooppaan päässeitä siirtolaisia vuosien ajan: oleskelun ja oikeuksien säänteleminen on rajavalvonnan jatkamista toisin keinoin.

 

Vapaan liikkuvuuden ja rajojen Eurooppa

Nykyisen pakolaiskriisin juuret ulottuvat pitkälle EU:n yhteisen rajapolitiikan historiaan. Vuonna 1995 luotiin vapaan liikkuvuuden Schengen-alue, johon liittyneiden jäsenmaiden sisärajojen valvonta poistui. Vapaan liikkuvuuden alueen luominen edellytti ”kompensoivia toimenpiteitä” vapauden ja turvallisuuden tasapainon ylläpitämiseksi. Uusien kontrollien kohteeksi ovat joutuneet nimenomaan EU:n ulkopuolelta tulevat kolmannen maan kansalaiset. ”Laittoman” maahanmuuton torjunnasta on tullut keskeinen osa eurooppalaista raja- ja turvallisuuspolitiikkaa.

Osana vuonna 1999 tehtyä Amsterdamin sopimusta asetettiin tavoitteeksi EU:n jäsenmaiden maahanmuuttopolitiikan yhdenmukaistaminen. Käytännössä se on tarkoittanut pääasiassa liikkumisen kontrollien kehittämistä ja yhteisten minimivaatimusten luomista turvapaikkapolitiikkaan. 2000-luvulla on myös luotu yhteisiä standardeja korkeasti koulutettujen asiantuntijoiden maahanmuuton ja EU-alueella liikkumisen helpottamiseksi. Sen sijaan EU:n yhteistyöstä on puuttunut kysymys liikkumisväylien luomisesta pakolaisille tai muille kuin koulutetuille kolmansista maista tuleville työntekijöille. Työnhakua varten ei myönnetä viisumeja. Jos henkilö tulee köyhästä maasta tai konfliktialueelta, on epätodennäköistä, että hän saisi Eurooppaan viisumin, koska hänen epäillään hakevan turvapaikkaa.

Rajat ja niiden valvonta esitetään järjestyksen ja turvallisuuden ehtona, mutta liikkumisen kohdalla ne päinvastoin synnyttävät epäjärjestystä ja turvattomuutta. Turvallisuuden nimissä tehtävän liikkumisen hallinnan kääntöpuolena on muuttoliikkeiden muuttuminen epävirallisiksi, sillä laillisten maahantulon väylien puute pakottaa ylittämään rajat ”laittomasti”. Tämä epävirallinen asema jatkuu myös ulkorajojen ylittämisen jälkeen, sillä siirtolaisten asemaa määrittää karkotettavuus ja oleskelun ehdollisuus niin kauan kunnes hän saa pysyvän oleskeluluvan.

Ulkomaalaislainsäädäntö on maahanmuuton hallinnan keskeinen instrumentti, joka määrittää erilaisia oikeuksia niin pakolaisille kuin työn, opiskelun tai perhesiteiden vuoksi muuttaneille. Lainsäädäntö määrittää laillisen oleskelun ehdot, mutta luo samalla laittoman oleskelun mahdollisuuden. Kielteisen turvapaikkapäätöksen lisäksi esimerkiksi työsuhteen tai avioliiton päättyminen voi johtaa maasta poistamiseen huolimatta vuosien asumisesta Euroopassa. Oikeudellisen aseman sääntely onkin rajavalvontaa täydentävä operaatio: se mahdollistaa hallinnan siinä missä rajat eivät siihen pysty.

Sisärajojen poistamisesta huolimatta rajat ovat levittäytyneet Euroopan oikeudelliseen tilaan: rajoista on muodostunut eräänlaisia liikkuvia tarkastuspisteitä. Rajajärjestelmän perustan muodostavat yhteiset digitaaliset tietojärjestelmät, joihin kirjataan siirtolaisten sormenjäljet, biometriset tunnisteet ja turvapaikka- ja viisumihakemukset. Kontrolloidessaan siirtolaisten liikkumista Euroopan rajat ovat liikkuneet unionin ulkorajoilta niin sisään- kuin ulospäin. Euroopan rajat sijaitsevat missä tahansa, jossa siirtolaisten liikkuminen voidaan pysäyttää, kuten Pohjois-Afrikassa ja kansainvälisillä vesialueilla. Ne sijaitsevat myös siellä, missä siirtolaisilta heiltä vaaditaan selvitystä oleskeluoikeudesta, kuten poliisin ratsioissa Euroopan metropolien keskustoissa.

 

Eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan kriisi

Vaikka siirtolaiset voivat käytännössä liikkua Schengen-alueella, heille Eurooppa näyttäytyy moninkertaisten rajojen läpäisemänä alueena. Keskeinen osa EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa on Dublin-järjestelmänä tunnettu vastuunmääritysasetus, jonka mukaan yleensä se jäsenvaltio, johon turvapaikanhakija ensimmäiseksi saapuu ja jossa hänet rekisteröidään, on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Turvapaikanhakijoiden kohdalla Dublin-järjestelmä palauttaa valtioiden väliset rajat Schengen-alueelle. Dublin-järjestelmä muodostaa samalla Euroopan sisäisen käännytysjärjestelmän, jossa turvapaikanhakijoita palautetaan Länsi- ja Pohjois-Euroopasta Etelä- ja Itä-Euroopan ”ensimmäisiin” turvapaikkamaihin.

Siirtolaisten liikkuminen Euroopassa on ymmärrettävää, sillä huolimatta turvapaikkapolitiikan harmonisoinnista käytännöt vaihtelevat eri jäsenmaiden välillä merkittävästi. Vuonna 2014 EU-maissa ratkaistuista noin 357 000 turvapaikkahakemuksesta vajaa puolet (45 %) oli myönteisiä, mutta myönteisten päätösten osuus vaihteli Unkarin viidestä prosentista Ruotsin 77 prosenttiin. Eri jäsenmaissa myönnetään myös erityyppisiä lupia, vahvasta turvapaikka-asemasta epävarmempiin tilapäisen suojelun kategorioihin. Eurooppa onkin jakautunut kahtia. Länsi- ja Pohjois-Euroopan maissa on suhteellisen toimiva turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmä, kun taas Itä- ja Etelä-Euroopan maissa turvapaikanhakijat kohtaavat poliisin mielivaltaista väkivaltaa ja päätyvät elämään kadulle.

Huolimatta EU:n asettamasta yhteisestä vastuunjaon tavoitteesta Dublin-järjestelmä on ulkoistanut turvapaikkapolitiikkaa ulkorajavaltioille. Nämä puolestaan pyrkivät siirtämään vastuuta turvallisiksi maiksi määrittelemilleen lähialueille: Italia on palauttanut siirtolaisia Libyaan, Unkari pyrkii sysäämään turvapaikanhakijat Serbiaan, Suomi palauttaa turvapaikanhakijoita Venäjälle. Dublin-järjestelmän ongelmat ovat olleet pitkään tiedossa: jo vuonna 2008 UNHCR vaati Dublin-palautusten lopettamista Kreikkaan, koska käytännössä monet turvapaikanhakijat päätyivät elämään kadulla. Siirtolaiset ovat olleet poliisin repressiivisten toimien kohteena jo pitkään Etelä- ja Itä-Euroopassa. Unkarin lisäksi Kreikassa siirtolaisia on teljetty väliaikaisiin rekisteröintileireihin ja poliisi on käyttänyt voimakeinoja ja kyynelkaasua siirtolaisten hallintaan.

Dublin-järjestelmän toimimattomuus on viime vuosina tullut entistä ilmeisemmäksi. Vasta tilanteen kärjistyttyä keväällä 2015 EU:n komissio vaati ensin toukokuussa 40 000 ja syyskuussa 120 000 turvapaikanhakijan siirtämistä Italiasta, Kreikasta ja Unkarista muihin jäsenmaihin. Itä-Euroopan maat Suomi mukaan lukien vastustivat pysyvää ja velvoittavaa turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmää. Huhtikuun alkuun 2016 mennessä vain reilu tuhat turvapaikanhakijaa on siirretty Italiasta ja Kreikasta eteenpäin. Samaan aikaan EU-maat ovat jatkaneet Dublin-palautuksia esimerkiksi Italiaan.

Konflikteja pakenevaa ei refugees welcome -sloganeista huolimatta odota Euroopassa tervetullut ja turvattu asema, vaan piinaava ja usein vuosia kestävä turvapaikkaprosessi. Turvapaikkaa hakevan mahdollisuus jäädä Eurooppaan riippuu pitkälti kansalaisuudesta. Yksilöllisen vainon sijaan kansainvälisen suojelun myöntämisessä korostuu ennen kaikkea arvio lähtömaan turvallisuustilanteesta – käytännössä se, mihin maihin ylipäätään voidaan palauttaa turvapaikanhakijoita. Näin ollen konfliktialueilta paenneet, kuten Syyrian kansalaiset, saavat käytännössä suoraan oleskeluluvan, sen sijaan etenkin Balkanin alueelta tulevien turvapaikkahakemukset on leimattu perusteettomiksi.

Turvapaikanhakijoiden määrän kasvun seurauksena viime syksynä myös Suomessa Maahanmuuttovirasto totesi turvallisuustilanteen lieventyneen useilla alueilla Irakissa, Afganistanissa ja Somaliassa. Jo aikaisemmin viime vuonna tuli voimaan ”vapaaehtoisen” paluun velvoite niille kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneille, joita ei pystytä käännyttämään kotimaihinsa. Kuitenkin etenkin kriisialueille käännyttäminen on hankalaa, minkä takia monet kielteisen päätöksen saaneet päätyvät todennäköisesti elämään paperittomina Suomessa tai pyrkivät muualle Eurooppaan.

 

Black lives matter

Välimeri on pitkään ollut eurooppalaisen rajajärjestelmän keskeinen näyttämö. Välimerestä on muodostunut maailman vaarallisin rajanylityspaikka, tuhansien siirtolaisten hautausmaa. Kun kylmän sodan aikaisen repressiivisen rajapolitiikan symbolin Berliinin muurin yli yrittäneitä kuoli vajaan kolmenkymmenen vuoden aikana 136 henkilöä, Euroopan rajoille on kuollut 1990-luvulta lähtien kymmeniä tuhansia ihmisiä. Vaikka rajapolitiikan traagiset seuraukset ovat olleet tiedossa jo pitkään, kehityssuunta näyttää olevan entistä tuhoisampi: kuolleiden siirtolaisten määrässä mitaten vuosi viime vuosi oli synkin koskaan Euroopassa.

Liikkumisen hallintaa läpäisee rodullistettu ulottuvuus: repressiivinen rajapolitiikka kohdistuu ennen kaikkea Afrikasta tuleviin siirtolaisiin. Hukkuneen syyrialaispojan Alan Kurdin kuvasta tuli elokuussa 2015 eurooppalaisen rajapolitiikan tuhoisten seurauksien symboli, mutta suurin osa Välimerellä kuolleista ihmisistä on kotoisin Saharan eteläpuolisesta Afrikasta, esimerkiksi Nigeriasta, Senegalista, Malista, Somaliasta ja Eritreasta. Näiden maiden kansalaisten riski joutua oleskeluluparatsioiden, säilöönoton ja käännytyksen kohteeksi on merkittävästi korkeampi kuin esimerkiksi ”laittomasti” oleskelevien Etelä-Amerikan kansalaisten, jotka ovat alun perin saapuneet viisumilla Etelä-Eurooppaan.

Afrikan kansalaiset eivät ole ainoita, jotka kohtaavat rajojen väkivaltaiset seuraukset. EU:n ulkorajavalvonnan painopiste on silti pitkään ollut Välimerellä, vaikka suhteellisesti pieni osa siirtolaisista on saapunut Eurooppaan Välimeren kautta 2000-luvun alkupuolella. Esimerkiksi ensimmäisen venesiirtolaiskriisin aikana 2006 Kanarian saarille saapui vuoden aikana yhteensä noin 30 000 siirtolaista.

Siirtolaisten reitit ovat siirtyneet 2000-luvun kuluessa läntiseltä Välimereltä itään päin sen jälkeen kun Espanja tehosti rajavalvontaa yhteistyössä Marokon kanssa ja Espanjalle kuuluvat Ceutan ja Melillan enklaavit linnoitettiin. Vasta viime vuosina siirtolaisten määrät ovat lisääntyneet merkittävästi keskisellä ja itäisellä Välimerellä: EU:n rajavirasto Frontexin tilastojen mukaan laittomien rajanylitysten määrä merialueilla vuonna 2012 oli vain 23 254 ja vuonna 2013 60 173. Vuonna 2014 luku oli jo 220 194.

Välimeren yli saapuvien siirtolaisten määrän lisääntymiseen on vaikuttanut aseellisten konfliktien kiihtymisen ohella Libyan hallinnon romahtaminen Muammar Gaddafin kukistumisen jälkeen. Libyasta on muodostunut keskeinen salakuljettajien tukipiste, josta tuhannet siirtolaiset lähtevät kohti Italiaa ja Maltaa. Libyan kriisi paljastaa lähialueyhteistyön merkityksen eurooppalaisessa rajapolitiikassa. EU-maat ovat tukeneet Pohjois-Afrikan valtioiden rajajärjestelmien kehittämistä, solmineet kahdenvälisiä palautussopimuksia lähtömaiden kanssa ja sitoneet taloudellisen avun ja kehitysyhteistyön liikkumisen hallintaan. Samalla Pohjois-Afrikkaan on syntynyt Afrikan maiden keskinäisten palautussopimusten ja viisumisäännösten seurauksena järjestelmä, jossa repressiiviset toimet kohdistuvat Saharan eteläpuolisten maiden kansalaisiin.

Myös sotaa ja vainoa pakenevia kohdellaan Euroopan rajoilla ”laittomina” siirtolaisina, vaikka periaatteessa heidän maahanpääsyään ei saisi estää. Liikkumisen hallinnassa päämääränä ei ole niinkään kuolemien välttäminen vaan laittoman maahanmuuton ja turvapaikanhaun minimointi. Rajakontrollien ulkoistaminen on hidastanut liikkumista, minkä seurauksena matka Eurooppaan saattaa kestää vuosia. Siirtolaisuudesta on tullut monille elämänmuoto, jossa rajojen ylitykset ja käännytykset seuraavat toisiaan.

 

Militaristinen humanitarismi

Hallitun maahanmuuton paradoksi on, että se tuottaa niitä ilmiöitä, joita sen pitäisi torjua: laillisen maahantuloväylien rajallisuus lisää ”laitonta ”maahantuloa ja luo salakuljettajille tuottoisat markkinat sekä vaikeuttaa juuri kaikista haavoittuvammassa asemassa olevien mahdollisuutta etsiä turvaa. Kenenkään ei tarvitsisi vaarantaa henkeään ja maksaa tuhansia euroja salakuljettajille, jos heillä olisi mahdollisuus saada Eurooppaan viisumeita, tai jos lento- ja laivayhtiöt eivät kieltäytyisi sakkojen pelossa kuljettamaan mahdollisia ”laittomia” siirtolaisia.

Laillisten maahantuloväylien puuttumisen seurauksena salakuljettajat toimivat epävirallisina matkatoimistoina siirtolaisille. Juuri salakuljettajista on kuitenkin muodostunut keskeinen syntipukki siirtolaisten kuolemille, vaikka he ovat siirtolaisten ainoa vaihtoehto paeta sietämättömistä olosuhteista. Kuvaavaa on, että yli 1000 siirtolaisen hukuttua Välimerellä huhtikuussa 2015 EU:n komissio ehdotti yhtenä ratkaisuna kansainvälistä aseellista operaatiota salakuljettajien veneiden tuhoamiseksi ”vastuun ottamisen” nimessä. Ihmisten liikkumisen vaikeuttaminen kuitenkin vain nostaa rajanylityksen hintaa ja vaarallisuutta. Toisaalta kuoleman riski on osa maahanmuuton hallintaa: se toimii pelotteena siirtolaisille käännytyksen ja säilöönoton tavoin. Esimerkiksi Iso-Britannian hallitus kritisoi syksystä 2013 vuoden ajan toiminutta Italian Mare Nostrum -pelastusoperaatiota ”vetotekijänä” toimimisesta, koska siirtolaisten pelastaminen Välimerellä on voinut houkutella lisää ihmisiä pyrkimään Eurooppaan.

Siirtolaisten auttamiseen osallistuvat monet kansalaisjärjestöt ja humanitääriset toimijat. Humanitäärinen toiminta ei kuitenkaan asetu vastakkaiseksi rajajärjestelmälle, vaan pikemminkin nivoutuu usein osaksi sitä. Siirtolaisten pelastaminen toimii Frontexin ja jäsenmaiden valvontaoperaatioita oikeuttajana, vaikka juuri rajavalvonta-operaatioiden seurauksena siirtolaiset ovat alun perinkin joutuneet käyttämään vaarallisia reittejä. Humanitäärisestä eetoksesta huolimatta valvontaoperaatiot Välimerellä ovat aiheuttaneet haaksirikkoja. Lisäksi on dokumentoitu tapauksia, jossa merihädässä olevia aluksia on jätetty ajelehtimaan. Siirtolaiset eivät voi olla varmoja, ottaako lähestyvä alus heidät kyytiin vai yrittääkö se estää heidän matkansa.

Ihmisoikeusjärjestöt ovat kampanjoineet humanitäärisen viisumin luomiseksi sotaa pakeneville ryhmille. Se oikeuttaisi matkustamaan laillisesti ja turvallisesti EU-alueelle hakemaan turvapaikkaa. Humanitäärinen viisumi ei kuitenkaan ratkaise rajapolitiikan perustavia ongelmia, koska on epätodennäköistä, että niitä myönnettäisiin tarpeeksi edes konflikteja pakeneville. Kääntöpuoli oikeuksien vaatimisesta ainoastaan ”oikeille pakolaisille” on se, että se vahvistaa erottelua apua ansaitsevien ja sitä ansaitsemattomien siirtolaisten välillä. Yksien aseman parantamisella voitaisiin oikeuttaa kaikkiin muihin kohdistuvia repressiivisiä toimia.

Kestämättömän tilanteen ratkaisemisen sijaan EU-maat luovat parhaillaan uusia ongelmia kansainvälisistä velvoitteista piittaamatta. Keväällä 2016 EU:n solmima palautussopimus Turkin kanssa vaikeuttaa konflikteja pakenevien mahdollisuutta hakea kansainvälistä suojelua. Sopimuksen mukaan EU ottaa Turkista syyrialaisia pakolaisia Kreikasta palautettuja laittomasti maahan tulleita henkilöitä vastaan. EU maksaa osana sopimusta Turkille kolme miljardia euroa. Käännyttämistä voikin kutsua valtioiden sääntelemäksi ihmiskaupaksi.

 

Lopuksi

Rajat ovat liikkumisen kontrolloinnin ja erottelujen paikkoja, mutta samalla ne ovat kamppailun paikkoja. Ne ovat sitä niin Euroopan ulkorajoilla kuin saapumisen jälkeenkin, vaikka rajat ja niiden ylittämiset saavatkin erilaisia muotoja. Kuten viime vuoden ja kevään 2016 tapahtumat jälleen kerran osoittavat, siirtolaisten liikkumista on vaikea pysäyttää huolimatta uusista raja-aidoista. Myös EU:n palautussopimus Turkin kanssa tulee todennäköisesti lisäämään liikkumista Pohjois-Afrikasta Italiaan. Siirtolaisten liike jatkuu myös Euroopassa heidän pyrkiessään maihin, joissa on paremmat edellytykset löytää työtä ja saada oleskelulupa.

Pakolaiskriisin sijaan tulisi pikemminkin puhua maahanmuuton hallinnan kriisistä. Siirtolaisten liikkumisen lisääntyminen on paljastanut eurooppalaisen rajajärjestelmän toimimattomuuden. Dublin-järjestelmän ongelmat ovat tulleet näkyviin siirtolaisten kieltäytyessä jäämästä Etelä- ja Itä-Euroopan maihin, Välimeren katastrofit ovat tehneet näkyväksi laillisten liikkumisen väylien puutteen, turvapaikanhakijoiden ja paperittomien protestit ja nälkälakot ovat tuoneet esille turvapaikkapolitiikan ongelmat. Samalla on syntynyt uudenlaisia solidaarisuuden käytäntöjä paikallisten tarjotessa kuljetusta, majoitusta ja muuta apua siirtolaisille ympäri Eurooppaa.

Viimeaikaiset tapahtumat ovat tehneet näkyviksi myös sen, kuinka kansainväliset sopimukset eivät kykene takaamaan turvaa liikkuville ihmisille. Ihmisten liikkuminen tulee jatkumaan, sillä elämä paperittomanakin Euroopassa voi tarjota parempia tulevaisuudennäkymiä verrattuna lähtömaan toivottomuuteen. Sen sijaan että siirtolaiset nähtäisiin passiivisina auttamisen kohteina tai uhreina, on tarpeen asettaa toiminnan lähtökohdaksi ihmisten moninaiset syyt liikkua ja laajempien poliittisten muutosten välttämättömyys.

 

Jukka Könönen on tutkija Helsingin yliopistolla. Hänen väitöskirjatutkimuksensa käsitteli maahanmuuttohallinnon vaikutusta siirtolaisten työmarkkina-asemaan. Tällä hetkellä hän tekee tutkimusta säilöönotosta ja käännyttämisestä Suomessa.